Ильин Е.П. «Правовое обеспечение противодействия терроризму в Российской Федерации». Статья Первого заместителя руководителя аппарата НАК в Информационном бюллетене АТЦ СНГ № 14/2009. Москва, май 2009 года
В конце ХХ – начале ХХI века значительно возросла степень опасности террористических вызовов. Терроризм превратился в фактор, представляющий серьезную угрозу как национальной безопасности отдельных государств, так и международной безопасности в целом.
Главными задачами террористов становятся осуществление масштабных разрушений, сопровождающихся как можно большим количеством человеческих жертв, создание атмосферы напряженности и страха в обществе и оказание, тем самым, давления на органы государственной власти и местного самоуправления с целью принятия нужных террористам решений.
В Российской Федерации терроризм стал также инструментом негативного воздействия на основы конституционного строя страны и нарушения ее территориальной целостности. Это со всей очевидностью показали события в Северо-Кавказском регионе, инспирированные международными террористическими организациями и политическими кругами ряда зарубежных стран.
Эскалация террористической угрозы обусловила необходимость принятия в 2006 году комплекса адекватных контрмер и создания принципиально новой общегосударственной системы противодействия терроризму.
В целях совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму и создания механизма реализации Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и Указа Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму» образован Национальный антитеррористический комитет, а для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциямив составеКомитета образован Федеральный оперативный штаб.
В соответствии с пунктом 11 Указа Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму» для организационного и материально-технического обеспечения деятельности Национального антитеррористического комитета (далее – Комитет, НАК) и Федерального оперативного штаба (далее – Штаб, ФОШ) в составе Федеральной службы безопасности Российской Федерации создан аппарат Комитета.
В субъектах Российской Федерации образованы и приступили к работе в новом правовом формате антитеррористические комиссии (далее – АТК), которые возглавили высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, созданы оперативные штабы, руководителями которых определены начальники территориальных органов безопасности[1].
На первом заседании Комитета был рассмотрен и утвержден План первоочередных мероприятий федеральных органов исполнительной власти по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму».
В соответствии с данным планом в рамках реализации пунктов 12 и 16 Указа Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму» председателем Комитета утверждены:
- 10 мая 2006 года - положения о ФОШ, оперативных штабах в субъектах Российской Федерации и их аппаратах;
- 7 июля 2006 года - Положение об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации и регламент ее работы.
Во исполнение пункта 9 Указа Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму» решением оперативных штабов в каждом субъекте Российской Федерации назначены должностные лица подразделений органа федеральной службы безопасности (или органа внутренних дел), ответственные за проведение первоочередных мероприятий по пресечению террористических актов на территории муниципальных образований, подготовлены соответствующие планы совместных действий.
В ходе планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов сформирована группировка сил и средств, привлекаемых Федеральным оперативным штабом к проведению контртеррористической операции; разработан единый порядок приведения их в готовность к немедленному реагированию на террористические угрозы; для развертывания ФОШ введен единый сигнал оповещения, правом объявления которого наделены руководитель ФОШ и его заместители.
В дальнейшем были приняты межведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок организации и проведения контртеррористических операций, порядок привлечения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к участию в проведении контртеррористических операций и минимизации последствий террористических актов, а также вопросы организации и проведения соответствующих учений.
В целом, в 2006-2009 годах совершенствованию законодательства в области противодействия терроризму Национальный антитеррористический комитет уделял особое внимание, в результате чего следует констатировать, что нормативно-правовая база, закрепляющая узловые элементы общегосударственной системы противодействия терроризму, в Российской Федерации создана.
Принципиально новыми чертами созданной системы, позволяющими говорить о ее качественном превосходстве над существовавшей ранее, являются следующие:
наделение необходимым объемом компетенции Председателя Национального антитеррористического комитета;
создание двух вертикалей управления и координации (антитеррористических комиссий и оперативных штабов) на постоянной, а не временной, основе, что позволило четко разделить функции профилактики и борьбы с терроризмом;
строгое разделение компетенции между руководителями АТК и ОШ в субъектах Российской Федерации, а также руководителями федеральных органов исполнительной власти;
возложение персональной ответственности за результаты работы на соответствующих руководителей (в сфере профилактики терроризма - на глав субъектов Российской Федерации, в сфере борьбы с терроризмом – на руководителей территориальных органов безопасности);
создание постоянно действующих аппаратов АТК и ОШ, что позволило поставить работу по противодействию терроризму на системную основу.
В настоящее время нормотворческая работа направлена главным образом на совершенствование и детализацию отдельных правовых институтов и осуществляется по следующим основным направлениям:
- выработка предложений и участие в разработке новых правовых инструментов в интересах совершенствования государственной политики в области противодействия терроризму в целях повышения эффективности государственного управления и организационных основ в данной области, а также функционирования общегосударственной системы противодействия терроризму;
- обеспечение антитеррористической защищенности критически важных и потенциально опасных объектов, объектов транспортной инфраструктуры, жизнеобеспечения и мест массового пребывания людей;
- финансирование деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию терроризму и антитеррористических мероприятий в субъектах Российской Федерации;
- противодействие финансированию терроризма;
- приведение ведомственной нормативно-правовой базы в сфере борьбы с терроризмом в соответствие с федеральной;
- регламентация отдельных аспектов проведения контртеррористических операций;
- социальная реабилитация лиц, участвующих в борьбе с терроризмом или пострадавших в результате террористического акта.
Говоря о принятых за прошедшие годы нормативных правовых актах, необходимо, прежде всего, отметить, что Россия стала первой страной, ратифицировавшей Конвенцию Совета Европы о предупреждении терроризма. В связи с этим внесены коррективы в ряд законодательных актов Российской Федерации в целях их приведения в полное соответствие с нормами, предусмотренными данной Конвенцией и другими международными правовыми документами. Так, Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» внесены направленные на дальнейшее развитие общегосударственной системы противодействия терроризму изменения в пятнадцать действующих законов, в том числе в четыре кодекса – уголовный, уголовно-процессуальный, налоговый и Кодекс об административных правонарушениях.
Кроме того, указанный Федеральный закон внес коррективы в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области профилактики терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений, что дало законодательную основу субъектам Российской Федерации планировать и осуществлять мероприятия по противодействию терроризму.
Несомненной новизной рассматриваемого Федерального закона является дополнение Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов Российской Федерации положениями о конфискации имущества в качестве «иной меры уголовно-правового характера». В данном случае конфискация имущества как «иная мера уголовно-правового характера» не является наказанием и применяется лишь в отношении имущества, полученного в результате совершения преступления. Механизм конфискации заключается в том, что имущество, изъятое в результате совершения преступления у определенных физических или юридических лиц, подлежит возвращению потерпевшим (законным владельцам); имущество, полученное в результате совершения преступлений, в которых нет конкретного потерпевшего, изымается в доход государства.
Кроме того, изменены формулировки статей 205 («Террористический акт») и 2051 («Содействие террористической деятельности») УК России, а также введена новая статья 2052 («Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма»).
В целях реализации положений Федерального закона «О противодействии терроризму» принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации, в том числе по таким важным вопросам, как определение компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму; социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом; возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом; порядок возмещения лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества; выделение бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий и т.д.
Особо хотелось бы отметить принятое Правительством Российской Федерации постановление от 6 июня 2007 г. № 352, которым утверждены три положения, регламентирующие порядок применения оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта или его пресечения в воздушной среде, во внутренних водах, территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и подводной среде, а также при участии в проведении контртеррористической операции. Указанным постановлением детально регламентирован порядок привлечения Вооруженных Сил к проведению контртеррористических операций.
