Ильин Е.П. «Правовое обеспечение противодействия терроризму в Российской Федерации». Статья Первого заместителя руководителя аппарата НАК в Информационном бюллетене АТЦ СНГ № 14/2009. Москва, май 2009 года
12 февраля 2008 года на заседании Национального антитеррористического комитетаодобрена и внесена на утверждение Президенту Российской Федерации Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, которая создает системную основу для дальнейшего совершенствования деятельности органов государственной власти всех уровней по противодействию терроризму, а также для привлечения к этой работе различных общественных институтов.
Структурно Концепция включает в себя разделы, содержащие характеристику современного терроризма, тенденций и причин его распространения, определение субъектов, объектов, целей, средств террористической деятельности и способов ее осуществления, описание общегосударственной системы противодействия терроризму (ее субъектов, правовой основы, содержания деятельности по противодействию терроризму, всех видов ресурсного обеспечения противодействия терроризму), а также постулаты в отношении международного сотрудничества в данной области.
Важно подчеркнуть, что Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации определяет не только цель и задачи, но также направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации.
Хотелось бы отметить, что данная Концепция впервые определяет такие понятия как: «общегосударственная система противодействия терроризму», «субъекты террористической деятельности», «способы террористической деятельности» и т.д., фиксирует основные внутренние и внешние факторы, обуславливающие возникновение и распространение терроризма, объекты террористической деятельности, средства террористической деятельности, а также раскрывает содержание деятельности по противодействию терроризму (профилактики терроризма, борьбы с терроризмом, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма), в том числе вопросы финансирования такой деятельности.
Основной задачей данного документа должно стать профессиональное толкование[2] положений законодательства о противодействии терроризму, на основании которого среди всех государственных органов и лиц, участвующих в противодействии терроризму, должно сформироваться единообразное понимание соответствующей проблематики.
В 2008 году Национальным антитеррористическим комитетом совместно с Минфином России подготовлено разъяснение о порядке финансирования деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области противодействия терроризму, которое направлено руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и главам муниципальных образований.
В данном письме разъяснены также основные направления деятельности субъектов Российской Федерации (на территории муниципального образования) по реализации определенных законодателем полномочий в области профилактики терроризма:
- усиление антитеррористической защищенности потенциально опасных объектов, мест массового пребывания людей и объектов жизнеобеспечения, находящихся в собственности или в ведении субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
- организация и проведение информационно - пропагандистских мероприятий, направленных на вскрытие сущности и разъяснения общественной опасности терроризма, оказание позитивного воздействия на граждан с целью формирования у них неприятия идеологии терроризма, обучение населения формам и методам предупреждения террористических угроз, порядку действий при их возникновении;
- проведение антитеррористических учений, направленных на отработку взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при осуществлении мер по противодействию терроризму, в том числе по минимизации и ликвидации последствий его проявлений.
Значительная работа по совершенствованию нормативной правовой базы ведется не только на уровне совершенствования общегосударственной системы противодействия терроризму в целом, но и по отдельным направлениям противодействия терроризму.
В качестве примера можно привести работу по совершенствованию деятельности и укреплению взаимодействия правоохранительных органов по предупреждению террористических актов на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.
В этой области к настоящему времени на федеральном уровне нормативно решен вопрос об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления). На межведомственном уровне урегулированы вопросы:
- ведения Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- информирования субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах;
- порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Федеральными органами исполнительной власти при участии аппарата Национального антитеррористического комитета разработаны проекты нормативных правовых актов, касающиеся:
- требований по обеспечению транспортной безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- перечня работ, профессий, должностей, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности;
- порядка аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- определения отдельных маршрутов перевозки железнодорожным, морским, внутренним водным и автомобильным транспортом, при осуществлении которых формируются автоматизированные централизованные базы персональных данных о пассажирах.
В соответствии с решением заседания Комитета по вопросу «Об антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта Российской Федерации» федеральными органами исполнительной власти разработан Перечень потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанный Перечень планируется использовать при проведении оценки уязвимости и дальнейшей разработке субъектами транспортной инфраструктуры планов обеспечения безопасности объектов железнодорожного и других видов транспорта и транспортных средств.
В ходе реализации решений заседания Комитета по вопросу «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предотвращению использования средств авиации общего назначения в террористических целях и мерах по совершенствованию государственного регулирования в этой области» на законодательном уровне урегулированы вопросы:
- государственной регистрации гражданских воздушных судов;
- подготовки и выполнения полетов в гражданской авиации Российской Федерации.
Ведется работа по утверждению Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации.
В целях обеспечения антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры Минтрансом России при координирующей роли НАК проведена оценка уязвимости и категорирование 335 критически важных судоходных гидротехнических сооружений (далее – СГТС) по степени их потенциальной опасности. На основании утвержденных отчетов об оценке уязвимости и присвоенных категорий разработаны и утверждены планы обеспечения безопасности указанных СГТС.
В октябре 2007 г. на заседании Комитета был рассмотрен вопрос о создании системы контроля за передвижением автотранспортных средств на территории Российской Федерации с использованием аппаратно-программных комплексов их идентификации по государственным регистрационным знакам.
Подобная работа ведется по всем конкретным направлениям противодействия терроризму, в том числе: в отношении объектов критической инфраструктуры; складов оружия и боеприпасов; закрытых административно-территориальных образований и т.д.
Накопленный опыт профилактических антитеррористических мероприятий, а также результаты анализа деятельности по предотвращению возможных террористических актов на объектах повышенной опасности и в местах массового пребывания людей дают основания ставить вопрос о необходимости совершенствования системы реагирования на угрозы террористического характера, в том числе в части оповещения населения.
Президентом Российской Федерации поддержано предложение Национального антитеррористического комитета о законодательном закреплении уровней террористической опасности в России или в отдельных ее субъектах.
В этой связи разработан проект Концепции государственной системы реагирования на террористические угрозы, который рассмотрен и одобрен на заседании Комитета в апреле 2007 года. В соответствии с Концепцией для каждого уровня террористической опасности предусматриваются соответствующие режимы деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти, включающие административно-режимные, оперативно-розыскные и иные мероприятия, реализуемые через установленный порядок функционирования оперативных штабов во взаимодействии с антитеррористическими комиссиями. Новые меры и временные ограничения прав и свобод граждан при объявлении уровней террористической опасности в условиях угрозы совершения террористических актов не устанавливаются, а установленный законодательством Российской Федерации порядок введения соответствующих мер и временных ограничений, а также порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти при объявлении уровней террористической опасности не изменяется. В Концепции сформулированы основания, при которых объявляется тот или иной уровень террористической опасности, определен круг должностных лиц, уполномоченных принимать такие решения.
В целях определения уровневой системы ситуационного реагирования на угрозы совершения террористических актов подготовлены проекты федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и указа Президента Российской Федерации «Об уровнях террористической опасности и порядке их объявления».
Важнейшей новеллой принятой российским государством концепции противодействия терроризму, воплощенной в Федеральном законе «О противодействии терроризму» и Указе Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму», стало включение в состав определения понятия «терроризм» термина «идеология насилия», что фактически послужило законодательным и теоретическим обоснованием необходимости существования наряду с институтами борьбы с терроризмом институтов предупреждения и профилактики терроризма.
Включение в определение понятия «терроризм» понятия «идеология насилия» - важный шаг и с точки зрения формирования общей, принципиально новой общегосударственной системы противодействия терроризму. Новый Федеральный закон «О противодействии терроризму» и соответствующий Указ Президента Российской Федерации, на основании которого сформирован и функционирует Национальный антитеррористический комитет, создали правовую основу, позволяющую объединить три основополагающих направления антитеррористической деятельности:
- профилактику или предупреждение терроризма (через деятельность созданных в каждом регионе России антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, органов государственной власти, бизнес-сообщества и общественных объединений);
- непосредственную борьбу с терроризмом (через деятельность Федерального оперативного штаба и оперативных штабов в субъектах Российской Федерации, имеющих необходимые силы и средства взаимодействующих структур);
- минимизацию и (или) ликвидацию последствий террористических актов (путем задействования всех сил и средств, которые Федеральный закон санкционирует использовать в этих целях).
Принципиально важно отметить, что в качестве одной из наиболее приоритетных задач, стоящих перед НАК, является противодействие распространению идеологии терроризма.
Международный и отечественный опыт противодействия терроризму свидетельствует о том, что силовые методы решения данной проблемы могут лишь временно локализовать конкретную угрозу совершения террористических актов. Но в целом такие угрозы будут сохраняться до тех пор, пока существует система воспроизводства инфраструктуры терроризма. Ключевые звенья этой системы – идеология терроризма и экстремизма, ее вдохновители и носители, каналы распространения указанной идеологии, а также лица, подпадающие под ее влияние.
Надо признать, что на государственном уровне противодействие идеологии терроризма и экстремизма осуществляется в нашей стране еще не столь эффективно, как того требует современная обстановка.
На заседании Федерального оперативного штаба в марте 2008 года было отмечено, что бандподполье не снижает активности и по рекрутированию в свои ряды новых членов, в частности в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа, прежде всего за счет молодежи, недовольной сложной социально-экономической ситуацией и подвергшейся целенаправленной идеологической обработке на основе идей религиозного экстремизма.
В сложившейся обстановке важным условием повышения эффективности противодействия идеологии терроризма и экстремизма является разработка комплексной программы, включающей не только правоохранительный, но и политический, социальный, идеологический, пропагандистский, информационный и другие аспекты, принятие мер по устранению социальных условий, способствующих распространению идеологии насилия в любой ее форме, выработке у общества устойчивого и осознанного неприятия экстремизма и терроризма, а также привлечение населения к участию в противодействии терроризму.
Для достижения данной цели полагаем целесообразным осуществлять деятельность по следующим основным направлениям:
- формирование (совершенствование) механизмов защиты информационного пространства и населения Российской Федерации от идеологии терроризма и экстремизма;
- совершенствование системы информационного противодействия терроризму, предусматривающей использование возможностей органов государственной власти, правоохранительных органов и спецслужб, общественных организаций, ученых, специалистов в области религиозных отношений, образования, культуры и искусства, СМИ, бизнес-сообщества в осуществлении деятельности на данном направлении;
- формирование социально-политических, правовых и иных основ для эффективного противодействия идеологии терроризма и экстремизма;
- проведение комплекса информационно-пропагандистских антитеррористических мероприятий.
В рамках противодействия терроризму в Российской Федерации особое внимание уделяется патриотическому воспитанию молодежи, нацеленности на неприятие ею идеологии насилия, религиозной и национальной нетерпимости. С участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и институтов гражданского общества проведены: общероссийская информационно-пропагандистская акция в форме телемарафона «Скажи террору – НЕТ!»; первая Всероссийская научно-практическая конференция «Формирование устойчивой антитеррористической позиции гражданского общества как основы профилактики терроризма»; передвижная выставка «Терроризм – главная угроза человечеству»; специальная программа «Кинематографисты мира против терроризма», реализованная в рамках международного кинофестиваля «Золотой Витязь»; региональный молодежный антитеррористический фестиваль в ЮФО «Мир Кавказу».
В 2006-2009 годах последовательно развивалось международное антитеррористическое сотрудничество с зарубежными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями.
В целях укрепления международного антитеррористического сотрудничества и повышения эффективности нормативно-правового регулирования в данной сфере Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 201-ФЗ ратифицирована Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения от 1 марта 1991 г., в результате чего Российская Федерация стала первым в мире государством, ратифицировавшим все 13 универсальных антитеррористических конвенций ООН.
В декабре 2007 года на заседании Национального антитеррористического комитета утвержден комплекс дополнительных мер,направленных на противодействие терроризму в Российской Федерации в рамках реализации требований Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций.
В рамках Шанхайской организации сотрудничества в августе 2008 года на саммите ШОС подписано Соглашение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических учений государствами-членами ШОС.
В ходе реализации российско-американской Глобальной инициативы по борьбе с актами ядерного терроризма на заседании Комитета приняты решения, направленные на совершенствование на национальном уровне мер противодействия ядерному терроризму. Принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих антитеррористическую защиту объектов атомно-энергетического комплекса, продолжается работа по созданию системы инструментального надзора за перемещением ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Укрепляется антитеррористическое сотрудничество в формате Содружества Независимых Государств (СНГ). В октябре 2007 года на заседании Совета глав государств-участников СНГ в г. Душанбе подписан Договор государств-участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, а также принята Программа сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма на 2008-2010 годы. В настоящее время в Российской Федерации осуществляются внутригосударственные процедуры по подготовке данного Договора к ратификации.
Представители Российской Федерации принимают участие в деятельности Объединенной комиссии по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в СНГ. В рамках указанной комиссии ведется работа по сближению национальных законодательств стран СНГ, в том числе в области противодействия терроризму, разрабатываются модельные законы и рекомендации, проводится обмен мнениями между экспертами.
По мнению Национального антитеррористического комитета, в рамках данного формата необходимо шире обсуждать и внедрять в теорию и практику новые подходы к правовому регулированию контртеррористической деятельности. В частности полагаем, что необходимо постепенно отказываться от употребления в качестве обобщающего термина понятия «борьба с терроризмом» и переходить к более широкому понятию – «противодействие терроризму», поскольку de facto расширившееся содержание контртеррористической деятельности во избежание двойного толкования требует соответствующего изменения не только содержания, но и названия.
В заключении необходимо отметить, что основные усилия Национального антитеррористического комитета и Федерального оперативного штаба в 2009 году сосредоточены на реализации комплекса мер, направленных наповышение эффективности противодействия террористическим вызовам и угрозам, том числе по:
- профилактике террористических угроз и дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей;
- борьбе с незаконным оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ как основных средств совершения диверсионно-террористических актов и мерах по совершенствованию системы контроля за их хранением, транспортировкой и расходованием на предприятиях и в организациях;
- выявлению, предупреждению и пресечению угроз терроризма в непосредственных местах функционирования специальных объектов (пунктов управления государством и Вооруженными Силами Российской Федерации) и их окружении;
- пресечению международного наркотрафика как источника финансирования терроризма.
Кроме того, планируется осуществить разработку эффективного механизма сбора и обработки информации, а также системы реагирования на возможные угрозы совершения террористических актов в период подготовки и проведения саммита Международной организации азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества в 2012 году в городе Владивостоке, Универсиады 2013 года в городе Казани, XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи.
Резюмируя изложенное, необходимо отметить, что в Российской Федерации проводится большая работа по совершенствованию правового регулирования в области противодействия терроризму. По общему мнению экспертов, важнейшее место в данной работе занимает НАК как координатор деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также вновь созданных координирующих органов: оперативных штабов и антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации.
[1] Кроме Чеченской Республики, где в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» руководителем оперативного штаба является заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации. В настоящее время в связи со стабилизацией обстановки порядок проведения контртеррористических операций в данной республике приводится в соответствие с практикой, принятой в других субъектах Российской Федерации.
[2]Профессиональное толкование – это толкование нормы субъектами права, профессионально (по службе) занимающимися соответственными юридическими вопросами. См.: Нерсесянц В.С. Теория государства и права. М.: НОРМА, 2001. С. 232.
кандидат юридических наук
генерал-лейтенант Ильин Е.П.,
вице-адмирал Алексеев Ю.С.
