Ильин Е.П. Выступление Первого заместителя руководителя аппарата НАК на заседании Общественного совета при ФСБ России. Москва, 22 сентября 2010 г
Уважаемый председатель и члены Общественного совета!
Позвольте немного обратиться к истории вопроса. После ряда масштабных террористических атак начала ХХ века (захватов школы в Беслане, здания Дома культуры подшипникового завода в столице, вооруженного нападения на Нальчик, взрывов домов в Москве, Буйнакске и Волгодонске) российским руководством было принято решение о качественном реформировании всей системы борьбы с терроризмом.
После событий в Беслане Президент Российской Федерации заявил: «Мы обязаны создать гораздо более эффективную систему безопасности, потребовать от наших правоохранительных органов действий, которые были бы адекватны уровню и размаху появившихся новых угроз. Но самое главное – это мобилизация нации перед общей опасностью. События в других странах показывают: наиболее эффективный отпор террористы получают именно там, где сталкиваются не только с мощью государства, но и с организованным, сплоченным гражданским обществом».
В результате реализации поставленных задач в 2006 году были приняты Федеральный закон «О противодействии терроризму» и Указ Президента «О мерах по противодействию терроризму», которые сформировали системный подход к решению задач в указанной сфере. Принципиальным было решение о переходе от борьбы к противодействию терроризму. В едином блоке стали реализовываться три основных направления: профилактика терроризма (т.е. превентивное использование не столько силовых, сколько социальных, правовых и иных «мягких» методов); борьба с этим явлением (силовое подавление), а также минимизация и ликвидация последствий.
Вследствие этого к противодействию терроризму оказались привлечены субъекты, которые раньше в нем не участвовали либо участвовали на несистемной основе (т.н. «гражданские» министерства и ведомства, представители гражданского общества, научного и бизнес-сообществ). Соответственно, расширился и объем информации, относящейся к данной области, а также количество исполнителей и пользователей этой информации. Это потребовало внесения значительных изменений во всю нормативно-правовую базу по данной линии.
Для сведения: за период с 2006 года в рамках совершенствования общегосударственной системы противодействия терроризму принято:
- 11 федеральных законов;
- 7 указов Президента Российской Федерации;
- более 20 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;
- 14 межведомственных и ведомственных приказов;
- 3 модельных закона.
Однако стоит отметить, что регламентация режима работы с информацией в сфере противодействия терроризму до настоящего времени в должной степени не произведена. Спецслужбы, правоохранительные органы, представители предприятий и других структур пользуются зачастую несовпадающими подходами к оценке информации, так как руководствуются различными ведомственными перечнями сведений, подлежащих засекречиванию либо относящихся к служебной информации ограниченного распространения.
В связи с этим в целях упорядочения информационного обмена в сфере противодействия терроризма и формирования четких критериев для определения порядка доступа к тому или иному виду информации Правительством внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в статью 5 Закона Российской Федерации «О государственной тайне», предлагающий отнести к гостайне ряд сведений в области противодействия терроризму.
Содержание данного законопроекта на первых порах вызвало неоднозначную оценку со стороны представителей гражданского общества и ряда СМИ, которые односторонне восприняли предлагаемые нововведения: а именно – в качестве попытки ограничить доступ населения к указанной информации.
Вместе с тем, предлагаемые изменения преследуют прямо противоположную цель – предельно ограничить перечень засекречиваемых сведений в области противодействия терроризму с тем, чтобы остальные данные вывести из-под различных грифов секретности.
Так, при подготовке данного законопроекта для сравнения были составлены три перечня сведений: которые должны остаться секретными; носить ограничительную пометку «Для служебного пользования»; и открытого характера.
К открытым, например, отнесены сведения о достигнутых результатах деятельности Национального антитеррористического комитета, Федерального оперативного штаба, антитеррористических комиссий, оперативных штабов в субъектах Российской Федерации; проведенных командно-штабных и оперативно-тактических учениях и др., (без раскрытия организации, методов, тактики осуществления оперативных мероприятий); сведения, содержащие данные на уничтоженных главарей боевиков, с указанием перечня и составов преступлений; сведения, раскрывающие последствия террористического акта (актов), в том числе списки погибших, экономический, моральный ущерб и другие сведения. Всего в указанный список вошли 26 позиций, что во много раз превосходит перечень предлагаемых ограничений в качестве государственной тайны, состоящий, как вам известно, из трех позиций:
- о защищенности критически важных объектов и потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации от террористических и диверсионных угроз (речь идет о мерах по антитеррористической защищенности);
- о формах, методах и условиях организации и планирования террористической деятельности (в том числе в части, создающей угрозу расшифровки антитеррористических мероприятий);
- о результатах финансового мониторинга в отношении организаций и физических лиц, полученных в связи с проверкой их возможной причастности к террористической деятельности.
Кроме того, по сложившейся практике, данный перечень будет еще доработан в процессе прохождения законопроекта в Федеральном Собрании.
Таким образом, причина внесения указанных изменений заключается, прежде всего, в том, что на сегодняшний момент значительный объем сведений в области противодействия терроризму излишне засекречен. Сказывается, в частности, то, что основными участниками антитеррористической деятельности являются министерства и ведомства (Минэнерго, Росатом, МВД, ФСБ и другие), сотрудники которых в силу специфики своей работы имеют дело с повышенным режимом секретности и ответственности за сохранность служебных сведений. Кроме того, существующий порядок вынуждает сотрудников различных министерств и ведомств на основе ведомственных перечней и на свое усмотрение определять, какие сведения в области противодействия терроризму считать государственной тайной, а какие нет. Поэтому нередко происходит завышение грифа секретности.
Мы полагаем, что предложенный Правительством России законопроект позволит ввести более четкие и обоснованные критерии отнесения информации к государственной тайне. Это, безусловно, позволит не только повысить информированность населения, но и обеспечить более полный и эффективный информационный обмен внутри государства, поскольку в настоящее время некоторые должностные лица, в соответствии с Федеральным законом 2006 года «О противодействии терроризму» обязанные участвовать в его профилактике, зачастую не могут владеть всей полнотой необходимой информации в силу отсутствия у них допуска к гостайне и, соответственно, к определенному объему имеющейся информации.
Также хотел бы проинформировать о том, что в ближайшее время ожидается внесение в Государственную Думу законопроекта, содержащего предложения по ряду изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму». Документ получил положительную оценку Комиссии Правительства по законопроектной деятельности и готовится к вынесению на рассмотрение Правительства.
Законопроектом предусматривается возможность установления в Российской Федерации уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства, и предоставляется право Президенту Российской Федерации определять порядок установления таких уровней и содержание относимых к каждому уровню дополнительных мер.
Аналоги подобной многоуровневой системы государственного реагирования на угрозы совершения террористических актов положительно зарекомендовали себя в более чем семидесяти зарубежных стран (Канада, Великобритания, Франция, США, Испания, Япония и ряде других).
После принятия указанного законопроекта предполагается разработать соответствующий указ Президента Российской Федерации, в котором детально прописать параметры функционирования данной системы. В настоящее время прорабатывается вариант установления трех уровней террористической опасности: повышенный («синий»), высокий («желтый») и критический («красный»). В рамках указанных уровней террористической опасности деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму будет осуществляться с учетом дополнительных мер, принимаемых в соответствии с порядком, определенном Президентом Российской Федерации.
При этом хотел бы подчеркнуть, что дополнительные меры будут касаться только деятельности указанных субъектов и выражаться прежде всего в неукоснительности выполнения установленных норм и правил, усилении служебной дисциплины и повышении качества контроля за соблюдением антитеррористических мер в установленных законодательством рамках.
Предполагается, что каждому уровню террористической опасности будет соответствовать свой порядок действий субъектов противодействия терроризму и администраций критически важных и потенциально опасных объектов с тем, чтобы каждый орган и организация заранее знали, как и какими силами необходимо действовать в той или иной критической ситуации. Для населения же в рамках указанных уровней террористической опасности никаких дополнительных ограничений прав вводиться не будет: будут даваться рекомендации, как вести себя в соответствующих условиях, чтобы не поставить под угрозу свою жизнь и жизнь своих близких.
Подчеркиваю, что это будут именно рекомендации, в соответствии с которыми каждый сам волен принимать решение о необходимой для себя линии поведения (например, воздержаться от похода в людные места, избегать контакта с определенными предметами, повысить бдительность и т.д.). При этом никакие новые меры, ограничивающие права и свободы граждан в условиях повышения степени угрозы совершения террористических актов, не вводятся, поскольку законодательно закрепленные правовые режимы контртеррористической операции и чрезвычайного положения достаточны для решения задач в любых условиях резко обострившейся обстановки.
Для примера можно привести опыт стран, где уже действует подобное законодательство. При объявлении определенного уровня угрозы национальной безопасности населению даются рекомендации по их действиям:
В частности, при объявлении низкого уровня угрозы – «зеленого» – населению рекомендуется иметь дома определенный запас продуктов и медикаментов. При среднем уровне – «синем» – гражданам предписывается незамедлительно информировать правоохранительные органы о любой подозрительной деятельности. Повышенный уровень – «желтый» – предписывает жителям страны запастись питьевой водой, продуктами питания и предметами первой необходимости из расчета минимум на 24 часа, иметь под рукой номера телефонов экстренной связи. При высоком уровне – «оранжевом» – гражданам следует быть готовым к повышенным мерам безопасности в общественных местах, а также при поездках по стране и за рубеж, включая ужесточение контроля за багажом и ручной кладью на воздушном, железнодорожном, морском и автомобильном транспорте.
При введении высшего уровня опасности – «красного» – приняты следующие инструкции:
- постоянно держать включенными теле- радиоприемники для получения оповещений о возможных терактах и маршрутах эвакуации;
- быть готовым переместиться в личное или общественное убежище;
- быть готовым к ограничению дорожного движения;
- связаться со своим руководством на работе (в учебном заведении) для выяснения, не закрыто ли оно.
Кроме того, например, МВБ США выпускает (регулярно обновляемый) Информационный бюллетень национальной безопасности. В нем изложены основные признаки террористических угроз, действия по их предупреждению и в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций. Для гражданского населения МВБ разработало "инструкции" по выживанию, оборудованию убежища, подготовки набора вещей первой необходимости и т.д.
Думается, что ничего плохого в таких рекомендациях нет.
Подобная практика в настоящее время реализуется во Франции, где 21 сентября с.г. введен повышенный уровень террористической опасности («красный») в связи с информацией о возможном совершении теракта с использованием террориста-смертника. Ранее аналогичные меры предпринимались в Великобритании, США и других странах, где большое количество терактов было предотвращено именно благодаря бдительности граждан, а не оперативной информации специальных служб.
Для сведения приведу пример США, где 1 мая 2010 года теракт в Нью-Йорке был предотвращен именно благодаря бдительности уличного торговца, который вовремя заметил дым от зажигательного устройства в заминированном автомобиле и оповестил об этом полицию.
Более того, хотел бы отметить, что подобный опыт уже имеется и в Российской Федерации, и он был признан достаточно эффективным. Так, в 2007 году на основе полученной от американских партнеров информации об угрозе совершения теракта с использованием отравляющих веществ на объекте метрополитена в одном из российских городов по решению Национального антитеррористического комитета были усилены административно-режимные, оперативно-розыскные и иные меры, а также осуществлено оповещение граждан в целях повышения их бдительности и мер личной безопасности.
В ходе проведенных в 1 квартале 2007 года мероприятий по проверке только этой информации обследовано свыше 11 тыс. мест возможного пребывания террористов, в целом по стране было проведено более 60 тысяч проверочных мероприятий по ситуациям, содержащим настораживающие признаки. На телефоны доверия МВД и ФСБ России поступило от населения и было проверено около 1 тыс. сигналов об обнаружении подозрительных лиц и предметов. В результате предотвращены террористические акты в г. Москве и Республике Дагестан, задержано более 450 лиц, находившихся в розыске за ранее совершенные преступления, изъято около 120 кг взрывчатых веществ.
Таким образом предлагаемая к законодательному закреплению практика доказала свою эффективность и способствовала повышению результативности работы правоохранительных органов и усилению бдительности граждан, их активности в стремлении оказать содействие правоохранительным органам.
Дополнительно указанным законопроектом предлагается внести ряд поправок, которые позволят устранить коллизии некоторых норм Федерального закона «О противодействии терроризму», определяющих порядок принятия решения о проведении контртеррористической операции и руководства ею, а также порядок организации и проведения контртеррористических операций, выявленных в ходе его практической реализации при осуществлении деятельности оперативных штабов в субъектах Российской Федерации.
Таким образом выглядят две законодательные инициативы, которые в настоящее время реализуются в области противодействия терроризму.
